Il 24 settembre è stata approvata la
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
sul progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa e sul parere del Parlamento europeo in merito alla convocazione in Conferenza intergovernativa (CIG)
(11047/2003 – C5-0340/2003 – 2003/0902(CNS)
(Procedura di consultazione)
Il Parlamento europeo,
– consultato dal Consiglio a norma dell’articolo 48, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea in merito alla convocazione di una Conferenza intergovernativa (CIG) per esaminare le modifiche da apportare ai trattati su cui si fonda l’Unione (11047/2003 – C5-340/2003),
– visto il progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa elaborato dalla Convenzione sul futuro dell’Europa,
– vista la sua risoluzione del 31 maggio 2001 sul trattato di Nizza e sul futuro dell’Unione europea ,
– vista la sua risoluzione del 29 novembre 2001 sul processo costituzionale e sul futuro dell’Unione ,
– viste le sue risoluzioni del 16 maggio 2002 sulla distribuzione delle competenze , del 14 marzo 2002 sulla personalità giuridica dell’Unione , del 7 febbraio 2002 sul ruolo dei parlamenti nazionali e del 14 gennaio 2003 sul ruolo delle regioni nella costruzione europea ,
– vista la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
– visti la relazione della commissione per gli affari costituzionali e i pareri della commissione per gli affari esteri, i diritti dell’uomo, la sicurezza comune e la politica di difesa, della commissione per i bilanci, della commissione per il controllo dei bilanci, della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, della commissione per i problemi economici e monetari, della commissione giuridica e per il mercato interno, della commissione per l’industria, il commercio estero, la ricerca e l’energia, della commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori, della commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale, della commissione per la pesca, della commissione per la politica regionale, i trasporti e il turismo, della commissione per lo sviluppo e la cooperazione, della commissione per i diritti della donna e le pari opportunità e della commissione per le petizioni (A5-0299/2003),
considerando che
A. i cittadini, i parlamenti, i governi, i partiti politici – tanto nel contesto degli Stati membri quanto in quello europeo – nonché le istituzioni dell’Unione hanno diritto a partecipare al processo democratico di elaborazione della Costituzione per l’Europa; il Parlamento europeo procede quindi, con la presente risoluzione, a una valutazione in merito al progetto di trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione sul futuro dell’Europa,
B. i preparativi in merito allo svolgimento e soprattutto i risultati della Conferenza di Nizza hanno definitivamente dimostrato che il metodo intergovernativo per la revisione dei trattati dell’Unione ha raggiunto i propri limiti e che negoziati puramente diplomatici non sono in grado di fornire soluzione ai bisogni di un’Unione europea costituita da 25 Stati membri,
C. la qualità dei lavori della Convenzione sulla preparazione del progetto di Costituzione e la riforma dei trattati giustifica pienamente la decisione del Consiglio europeo di Laeken di rinunciare al metodo intergovernativo con l’adozione della proposta del Parlamento relativa all’istituzione di una Convenzione costituzionale; il risultato della Convenzione, nella quale i rappresentanti del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali hanno svolto un ruolo centrale, dimostra che il metodo del dibattito aperto in seno alla Convenzione di gran lunga migliore del metodo, finora applicato, delle Conferenze intergovernative a porte chiuse,
D. pretende di essere coinvolto in modo attivo e continuo non solo nella Conferenza intergovernativa, ma anche nelle fasi future del processo costituzionale,
E. sono stati effettuati progressi importanti dalle proposte della Convenzione, ma che le nuove disposizioni dovranno essere verificate in relazione alle sfide presentate all’Unione ampliata; il metodo della Convenzione dovrebbe applicarsi per tutte le future revisioni,
F. la Convenzione sul futuro dell’Europa, come pure la Convenzione precedente per la Carta dei diritti fondamentali, hanno dato inizio a una nuova fase per l’Unione europea, durante la quale quest’ultima consoliderà il suo ordinamento giuridico nella forma di una Costituzione, vincolante per i suoi Stati e i suoi cittadini, sebbene l’approvazione finale della Costituzione assumerà la forma di un trattato internazionale,
G. nonostante il gran numero di opinioni in origine diverse dei partecipanti alla Convenzione, un’ampia maggioranza di tutte e quattro le componenti della Convenzione, compresa quella del Parlamento, ha appoggiato la proposta finale della Convenzione, che si basa pertanto su un nuovo e largo consenso, anche se non sono state soddisfatte tutte le richieste del Parlamento per quanto attiene a democrazia, trasparenza ed efficienza dell’Unione europea; rimettere in discussione gli importanti i compromessi raggiunti in seno alla Convenzione non soltanto pregiudicherebbe i progressi compiuti dalla Convenzione per rifondare l’Unione su una base costituzionale più efficiente e democratica, ma sovvertirebbe altresì l’intero metodo della Convenzione,
H. il trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa dovrà essere valutato sulla base dei seguenti criteri:
a. il rispetto del mantenimento della pace, della democrazia, della libertà, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto, della giustizia sociale, della solidarietà e della coesione, tutti aspetti che non possono mai essere considerati come realizzati, ma che devono sempre essere soggetti a una verifica del valore contenutistico e conquistati nell’ambito degli sviluppi storici e nel corso di generazioni;
b. il rispetto del carattere di unità nella diversità dell’Unione europea;
c. la conferma della natura unica e della duplice legittimità dell’Unione derivante dai suoi Stati e dai suoi cittadini;
d. il rispetto del mantenimento del principio dell’equivalenza tra gli Stati e dell’equilibrio interistituzionale, che garantisce la duplice legittimità dell’Unione europea;
e. l’efficienza nel far fronte a un’Unione a venticinque o più Stati membri, rafforzando al contempo il funzionamento democratico delle sue istituzioni;
f. lo sviluppo di un sistema di valori con radici culturali, religiose e umanistiche che, al di là di un mercato comune e nel contesto di un’economia sociale di mercato, persegua il miglioramento della qualità della vita dei cittadini europei e della società in generale nonché la crescita economica, la stabilità e la piena occupazione, la promozione dello sviluppo sostenibile e una migliore attuazione della cittadinanza europea;
g. il rafforzamento della legittimità politica tra i cittadini dell’Unione e mediante i partiti politici europei;
h. il dispositivo costituzionale nella sua globalità che dovrebbe portare a riaffermare la credibilità politica dell’Unione europea e il suo ruolo rafforzato sul fronte interno e all’estero,
1. plaude ai progressi nell’ambito dell’integrazione europea e dello sviluppo democratico rappresentati dalla “Costituzione per l’Europa” proposta dalla Convenzione, da istituire mediante un adeguato trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, dato che tale testo esprime la volontà politica dei cittadini europei e degli Stati membri in modo solenne ed esaustivo;
2. rileva con soddisfazione che il progetto di costituzione ha sancito in larga misura i valori, gli obiettivi, i principi, le strutture e le istituzioni del patrimonio costituzionale europeo e ha notevolmente elevato la qualità costituzionale del progetto mantenendo nel contempo la capacità di un continuo sviluppo;
3. accoglie con favore l’inclusione dei simboli dell’Unione nel progetto di Costituzione;
Tappe importanti per un’Unione europea più democratica, più efficace e più trasparente
Democrazia
4. accoglie con grande favore l’inserimento della Carta dei diritti fondamentali quale parte integrante e legalmente vincolante della Costituzione (parte II) e sottolinea l’importanza della dignità delle persone e dei diritti fondamentali in quanto elementi centrali di un’Unione civica, sociale e democratica;
5. giudica positiva l’elezione del Presidente della Commissione europea da parte del Parlamento europeo, e sottolinea che costituisce in ogni caso un importante progresso verso un migliore sistema di democrazia parlamentare a livello europeo;
6. riconosce le possibilità di una maggiore partecipazione dei cittadini europei e delle parti sociali e, in particolare, dell’introduzione dell’Iniziativa legislativa dei cittadini;
7. considera importante il ruolo rafforzato dei parlamenti nazionali nell’ambito delle attività dell’Unione;
8. appoggia i parlamenti nazionali nei loro sforzi volti a svolgere in modo più efficiente il loro compito di guidare e controllare i rispettivi governi quali membri del Consiglio dell’Unione, il che costituisce il modo efficace per garantire la partecipazione dei parlamenti nazionali all’attività legislativa dell’Unione e per definire le politiche comuni;
9. invita la sua commissione competente a organizzare riunioni congiunte con rappresentanti dei parlamenti nazionali al fine di seguire e valutare i lavori della Conferenza intergovernativa;
Trasparenza
10. giudica di fondamentale importanza che l’Unione acquisisca un’unica personalità giuridica e che la struttura dei pilastri sia formalmente scomparsa, anche se il metodo comunitario non si applica pienamente a tutte le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comune nonché di giustizia e affari interni;
11. accoglie con favore l’introduzione di una gerarchia degli atti giuridici dell’Unione e la semplificazione di questi ultimi nonché il riferimento esplicito al primato della Costituzione e del diritto dell’Unione rispetto alle legislazioni degli Stati membri;
12. riconosce i passi compiuti verso una maggiore trasparenza e una più chiara suddivisione in categorie per quanto riguarda le competenze degli Stati membri e dell’Unione, con il mantenimento di un certo grado di flessibilità per consentire futuri adeguamenti in un’Unione in evoluzione, con venticinque o più Stati membri;
13. accoglie con favore la separazione del trattato Euratom dalla struttura giuridica della futura Costituzione; invita la CIG ad indire una conferenza per la revisione del trattato al fine di abrogare le disposizioni obsolete ed antiquate del trattato, segnatamente per quanto riguarda la promozione dell’energia nucleare e la mancanza di procedure decisionali democratiche;
14. si compiace del fatto che il Presidente della Convenzione europea abbia accettato di redigere l’intero testo della Costituzione in un linguaggio neutro sotto il profilo del genere e invita la Conferenza intergovernativa a far apportare al più presto le necessarie modifiche redazionali al progetto di Costituzione;
Efficienza
15. si compiace della nuova “procedura legislativa”, destinata a diventare la norma, quale progresso fondamentale verso la legittimità democratica delle attività dell’Unione e aumento dell’efficienza decisionale; riconosce questa notevole estensione della codecisione e sottolinea che essa dovrà essere portata avanti ulteriormente;
16. attribuisce grande importanza all’estensione della votazione a maggioranza qualificata nell’attività legislativa in seno al Consiglio e accoglie con favore il miglioramento del sistema, pur sottolineando la necessità in futuro di ulteriori estensioni della votazione a maggioranza qualificata o del ricorso alla votazione a maggioranza qualificata speciale, fatte salve le possibilità previste dall’articolo I-24, paragrafo 4 del progetto di Costituzione;
17. sottolinea che il Parlamento europeo deve essere l’istanza parlamentare competente in materia di PESC e PESD, nella misura in cui queste rientrano nelle competenze dell’UE;
18. si compiace che il progetto di Costituzione apporti alcuni altri miglioramenti importanti nel processo decisionale e di definizione delle politiche, quali:
– il fatto che l’Unione ha adesso acquisito una più chiara identità sociale derivante dai suoi valori e obiettivi, sottolineando tra l’altro l’importanza non solo della parità di genere e della non discriminazione ma anche dello sviluppo sostenibile dal punto di vista ambientale,
– sebbene non nella qualità di un Consiglio legislativo del tutto distinto, il Consiglio legislativo e affari generali si riunirà in futuro sempre in pubblico nell’esercizio dei suoi compiti legislativi,
– l’estensione della votazione a maggioranza qualificata e della codecisione segnatamente allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e l’estensione del sistema generale di giurisdizione della Corte di giustizia europea alla giustizia e agli affari interni,
– il fatto che per gli accordi internazionali e la politica commerciale comune sia ora necessario, in linea generale, il parere conforme del Parlamento europeo,
– le disposizioni sulla trasparenza e l’accesso ai documenti, la semplificazione delle procedure legislative e non legislative, l’utilizzazione di un linguaggio normalmente compreso dai cittadini,
– l’abolizione della distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie nell’ambito del bilancio e l’estensione della codecisione alla politica agricola comune e alla politica della pesca,
– l’introduzione di un programma strategico pluriennale dell’Unione,
– il riconoscimento della crescente importanza della dimensione regionale per l’integrazione europea,
– la modifica delle norme concernenti l’accesso alla Corte di giustizia,
– le disposizioni sui regolamenti delegati adottati dalla Commissione con diritti di “call-back” per il Parlamento e il Consiglio,
– la disposizione in base alla quale i paesi che hanno attuato una cooperazione rafforzata possono introdurre, tra essi stessi, la votazione a maggioranza qualificata laddove l’unanimità sia altrimenti stabilita dal progetto di Costituzione e adottare la procedura legislativa laddove si applicherebbero normalmente altre procedure;
19. sottolinea la clausola di solidarietà nella lotta contro il terrorismo e la possibilità della cooperazione strutturale in materia di politica di sicurezza e di difesa, nel rispetto degli obblighi dell’Alleanza;
Aspetti che richiedono un ulteriore monitoraggio in fase di attuazione
20. ritiene che l’elezione del Presidente del Consiglio europeo non potrà risolvere di per sé tutti gli attuali problemi di funzionamento di questa istituzione e potrebbe determinare conseguenze imprevedibili sull’equilibrio istituzionale dell’Unione; osserva il ruolo del Presidente deve essere strettamente limitato a quello di una presidenza, al fine di evitare eventuali conflitti con il Presidente della Commissione o il Ministro per gli Affari esteri dell’Unione e di non mettere a repentaglio il loro status o usurpare, in alcun modo, il ruolo della Commissione nella rappresentanza esterna, nell’iniziativa legislativa, nell’attuazione esecutiva o nell’amministrazione;
21. sottolinea che le disposizioni concernenti le presidenze delle formazioni del Consiglio dei ministri diverse dal Consiglio Affari esteri rinviano i dettagli ad una decisione successiva, che dovrebbe essere attentamente esaminata, tenendo conto del requisito della coerenza, dell’efficienza e della responsabilità, nonché della necessità di trattare il problema della presidenza degli organismi preparatori del Consiglio;
22. accoglie positivamente la soppressione del collegamento tra la ponderazione dei voti in sede di Consiglio e la distribuzione dei seggi nel Parlamento europeo, istituito nel Protocollo allegato al trattato di Nizza sull’allargamento dell’Unione europea; appoggia il sistema stabilito nel progetto di Costituzione per quanto riguarda la futura composizione del Parlamento europeo epropone che venga attuato senza indugio in quanto si tratta di un elemento fondamentale per l’equilibrio globale tra gli Stati in seno alle varie istituzioni;
23. ritiene che la creazione di un ministro per gli Affari esteri dell’Unione rafforzerà la visibilità e la capacità d’azione dell’Unione sullo scenario internazionale, ma sottolinea che è indispensabile che il ministro per gli Affari esteri dell’Unione sia appoggiato da un’amministrazione congiunta in seno alla Commissione;
24. suggerisce che il Mediatore europeo, che è eletto dal Parlamento europeo, e i mediatori nazionali propongano eventualmente un sistema più esaustivo di rimedi extragiudiziali in stretta cooperazione con la commissione per le petizioni del Parlamento europeo;
25. ritiene che la Conferenza intergovernativa dovrebbe stabilire l’abrogazione, dopo l’entrata in vigore dello Statuto dei deputati adottato dal Parlamento europeo il 4 giugno 2003, degli articoli 8, 9 e 10 del Protocollo sui privilegi e le immunità e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2 dell’Atto relativo all’elezione dei rappresentanti dell’assemblea a suffragio universale diretto;
26. si compiace dell’introduzione della clausola relativa alla “passerella”, che consente al Consiglio europeo di decidere di ricorrere alla procedura legislativa ordinaria ove sia prevista l’applicazione di procedure speciali, previa consultazione del Parlamento europeo e informazione delle autorità nazionali;
27. reputa che, nel quadro della procedura di bilancio, il PE debba mantenere i diritti di cui dispone attualmente e che le sue competenze non debbano essere indebolite; ritiene che il potere parlamentare di approvazione del quadro finanziario pluriennale presupponga, per essere esercitato in modo soddisfacente, la rapida apertura di un negoziato interistituzionale, al di là della Conferenza intergovernativa, sulla struttura di tale quadro e la natura dei vincoli che graveranno sulla procedura di bilancio, fermo restando che il quadro finanziario pluriennale deve lasciare all’autorità di bilancio significativi margini di manovra in occasione della procedura annuale;
28. esprime la sua preoccupazione in merito alle risposte insoddisfacenti a talune questioni fondamentali che erano state chiaramente indicate in precedenti risoluzioni del Parlamento europeo quali:
– l’ulteriore consolidamento della politica di coesione economica e sociale, un più stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, in vista di una governance economica efficace, e una più esplicita integrazione della dimensione ambientale in tutte le politiche dell’Unione,
– la nomina dei membri della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado mediante una votazione a maggioranza qualificata e con il parere conforme del Parlamento europeo,
– la soppressione dell’unanimità in seno al Consiglio in ordine a taluni settori importanti, tra cui segnatamente la politica estera e di sicurezza comune (almeno per quanto riguarda le proposte presentate dal ministro per gli Affari esteri dell’Unione con il sostegno della Commissione) e alcuni ambiti della politica sociale;
29. ritiene che la soluzione proposta nel progetto di Costituzione per quanto riguarda la Commissione costituisca un importante elemento del compromesso istituzionale globale; auspica che la riforma della Commissione europea non indebolisca il suo carattere collegiale o crei discontinuità; ritiene che l’aumento dei poteri del Presidente della Commissione sia sufficiente a garantire un efficiente lavoro di detta istituzione; deplora il fatto che il sistema previsto renda difficile mantenere una buona Commissione europea per un secondo mandato;
Valutazione generale
30. rileva che, poiché il progetto di Costituzione elaborato dalla Convenzione rappresenta il risultato di un ampio consenso democratico che coinvolge il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali dell’Unione, esso esprime la volontà dei cittadini che non saranno rappresentati in seno alla CIG;
31. accoglie con favore la disposizione secondo cui il Parlamento europeo ha ora anche il diritto di proporre modifiche costituzionali e dovrà inoltre dare la propria approvazione a qualunque tentativo di modificare la Costituzione senza convocare una Convenzione, esercitando in tal modo un controllo de facto sull’uso di questo nuovo strumento di revisione costituzionale;
deplora tuttavia che l’unanimità degli Stati membri e la ratifica dei Parlamenti nazionali saranno ancora necessarie per consentire l’entrata in vigore persino di modifiche costituzionali di lieve importanza;
deplora fortemente che l’approvazione del Parlamento europeo non sia sistematicamente prevista per l’entrata in vigore di nuovi testi costituzionali adottati;
32. decide che il risultato dei lavori della Convenzione, nonostante taluni limiti e contraddizioni, debba essere approvato, in quanto esso rappresenta uno storico passo verso un’Unione europea più democratica, efficiente e trasparente;
33. ritiene che, alla luce dell’esperienza di due Convenzioni, questo metodo garantisca legittimità democratica e assicuri trasparenza e partecipazione attraverso i suoi meccanismi di lavoro; reputa tuttavia, in vista di future revisioni, che potrebbe essere utile prevedere l’elezione del presidium della Convenzione da parte della Convenzione stessa;
Convocazione della Conferenza intergovernativa e processo di ratifica
34. approva la convocazione della Conferenza intergovernativa (CIG) per il 4 ottobre 2003;
35. sollecita la CIG a rispettare il consenso raggiunto dalla Convenzione per evitare negoziati sulle fondamentali decisioni raggiunte dalla Convenzione e ad approvare il progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa senza alterare il suo equilibrio di base nel tentativo di potenziarne la coerenza;
36. chiede ai partiti politici – a livello sia degli Stati membri, sia europeo –, alle associazioni rappresentative e alla società civile di riflettere in modo esaustivo non solo sul risultato della Convenzione europea, ma anche sulle posizioni del Parlamento europeo quali espresse nella presente risoluzione;
37. si compiace profondamente delle garanzie fornite dalla Presidenza italiana secondo cui il Parlamento europeo sarà strettamente e continuamente coinvolto nella CIG a entrambi i livelli, di capi di Stato o di governo e di ministri degli Affari esteri, e ne appoggia l’intenzione di chiudere la Conferenza entro il dicembre 2003;
38. ritiene che il trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa debba essere sottoscritto da tutti i venticinque Stati membri il 9 maggio 2004, subito dopo l’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione;
39. ritiene che tutti gli Stati dovrebbero indire referendum in merito al progetto di Costituzione se consentito dalla loro Costituzione, organizzandoli, se possibile, lo stesso giorno delle elezioni europee;
40. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione, che costituisce il suo parere sulla convocazione della Conferenza intergovernativa, al Consiglio, alla Commissione, alla Banca centrale europea, ai capi di Stato o di governo e ai parlamenti degli Stati membri, di quelli in via di adesione e dei paesi candidati.
MOTIVAZIONE
La strada verso una Costituzione europea
Il dibattito costituzionale europeo ha una storia di alti e bassi. Il Parlamento europeo è stato sempre uno dei partecipanti più attivi a questo dibattito, come dimostrano il progetto di costituzione Spinelli del 1984 e la relazione Herman del 1994. Nel 2000 alcuni capi di Stato e ministri degli esteri hanno rilanciato le deliberazioni costituzionali, ponendo ancora una volta in risalto l’esigenza di conferire maggiore efficacia e trasparenza ai meccanismi decisionali dell’Unione e di sottolineare i vari elementi a carattere costituzionale dei trattati. Dal canto suo la Corte di giustizia ha statuito in numerose occasioni che, presi nel loro insieme, i trattati rappresentano una “carta costituzionale” dell’Unione. Attraverso i trattati disponiamo quindi già di una sorta di costituzione, ma questa costituzione è frammentata, senza nome, illeggibile e invisibile. Nel chiedere l’adozione di una Costituzione che sostituisca gradualmente i trattati si mira ad adeguare maggiormente sia la terminologia che i testi alla realtà giuridica.
Grazie alle citate dichiarazioni politiche dei dirigenti politici nazionali, formalizzate poi nella dichiarazione di Laeken in occasione del Consiglio europeo del dicembre 2001, la domanda “L’Unione europea ha bisogno di una Costituzione?”, che era una questione alquanto controversa per gli specialisti e i responsabili politici dell’Unione europea, si trova ora al centro dell’evoluzione istituzionale. La dichiarazione di Laeken la presentava ancora come una questione aperta (“infine, si pone il quesito se questa semplificazione e questo riordino dei trattati non debbano portare, a termine, all’adozione nell’Unione di un testo costituzionale. Quali dovrebbero essere gli elementi di base di tale legge fondamentale?”), ma la inseriva sotto il titolo “La via verso una Costituzione per i cittadini europei”. Il lavoro della Convenzione sull’avvenire dell’Europa, anch’essa creata a Laeken, ha data una risposta importante al quesito posto in quell’occasione.
Dalle prime elezioni dirette del 1979 il Parlamento ha sempre appoggiato la costituzionalizzazione dell’ordine europeo: una riaffermazione moderna e illuminata dei suoi obiettivi fondamentali, una rinnovata dichiarazione dei valori condivisi, una definizione dei diritti e responsabilità delle istituzioni, delle loro interazioni e dell’equilibrio dei poteri della governance europea, fondata sulla democrazia, lo stato di diritto e il sistema di giustizia sociale. Su un piano più concreto, il Parlamento ha sempre chiesto negli anni l’abolizione della struttura a pilastri del trattato sull’Unione europea (per accordare personalità giuridica all’Unione o al suo successore), l’integrazione della Carta dei diritti fondamentali nel futuro trattato, l’ulteriore espansione della votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio e della codecisione tra Consiglio e Parlamento per la legislazione europea. Tre anni fa il Parlamento europeo sottolineava che una Costituzione europea sarebbe stata un documento sui generis, così come l’Unione europea stessa è un ordinamento giuridico sui generis .
La Convenzione sull’avvenire dell’Europa
Il Parlamento europeo si può considerare come all’origine del concetto di Convenzione . Nel proporre per la prima volta la creazione di una tale Convenzione il Parlamento era piuttosto isolato. Successivamente ha ottenuto il pieno sostegno della Commissione europea e, con l’andare del tempo, la validità della proposta è stata generalmente riconosciuta. La Convenzione è nata per due motivi: in primo luogo, era opinione diffusa che la precedente Convenzione per l’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali fosse stata un buon esercizio di dialogo aperto con la partecipazione di numerosi interlocutori e, in secondo luogo, l’impressione generale era che vi dovesse essere una strada migliore di quella seguita per il trattato di Nizza per discutere e sviluppare una riflessione sull’avvenire dell’Europa. A Laeken la Convenzione è stata quindi confermata come metodo privilegiato per preparare un progetto di trattato che istituisce la Costituzione europea.
Secondo la dichiarazione di Laeken, la Convenzione aveva l’obiettivo di “assicurare una preparazione il più possibile ampia e trasparente della prossima Conferenza intergovernativa”. Il suo varo rappresenta una rottura radicale con la tradizione dell’Unione europea in materia di elaborazione dei trattati. Anche se le decisioni finali continueranno ad essere prese dai governi degli Stati membri in sede di Conferenza intergovernativa (CIG), la fase preparatoria ha comportato per la prima volta un processo di consultazione ampio ed aperto, che ha coinvolto i cittadini, in particolare i giovani, e le ONG. La Convenzione si è aperta a Bruxelles il 28 febbraio 2002 e ha concluso i lavori il 10 luglio 2003, con un progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa in quattro parti (I- principi e istituzioni, II – Carta dei diritti fondamentali, III – politiche e IV – disposizioni finali).
Valutazione del progetto di Costituzione
Il progetto di Costituzione presentato dal Presidente Valéry Giscard d’Estaing al Consiglio europeo di Salonicco (parti I e II) il 20 giugno 2003 e alla Presidenza italiana (parti III e IV) il 18 luglio 2003 contiene numerosi elementi positivi che rendono accettabili, per il momento, le lacune che inevitabilmente persistono. Il testo è innovativo e risponde a una serie di richieste di lunga data del Parlamento in ordine al rafforzamento dell’efficacia, della trasparenza e della legittimità democratica dell’UE.
Innanzitutto, il successo stesso del metodo della Convenzione in quanto tale, che si iscrive nella prospettiva di costituzionalizzazione dell’Unione, rappresenta un passo fondamentale in avanti. Il risultato delle deliberazioni della Convenzione fa registrare grandi progressi per quanto concerne:
la chiarificazione del complesso sistema risultante da tre conferenze intergovernative successive,
il rafforzamento della posizione dei cittadini nell’Unione (ad esempio attraverso l’inserimento della Carta dei diritti fondamentali come testo giuridico vincolante e l’introduzione del diritto di iniziativa legislativa, che consente ai cittadini di presentare proposte di atti giuridici senza pregiudicare il monopolio d’iniziativa della Commissione),
l’avanzamento del processo d’integrazione europea in vari settori, segnatamente lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Tra gli altri elementi positivi figurano l’abolizione ufficiale della struttura a pilastri, una chiarificazione delle competenze dell’Unione, la semplificazione degli strumenti giuridici dell’Unione, il rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali, in particolare in relazione al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, la creazione di un ministro degli Esteri dell’Unione, che rafforzerà la visibilità di quest’ultima sulla scena internazionale, l’estensione della votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio a una trentina di settori attualmente soggetti all’unanimità e una semplificazione del sistema di calcolo di tale maggioranza, che dal 1° novembre 2009 consisterà in una “doppia maggioranza” di almeno la metà degli Stati membri e tre quinti della popolazione dell’Unione.
Per quanto concerne il ruolo istituzionale del Parlamento europeo, la sua autorità legislativa e di bilancio è pienamente riconosciuta e rafforzata. Inoltre, la nuova “procedura legislativa ordinaria”, corrispondente alla codecisione, diviene la regola generale per l’adozione degli atti legislativi. Il Presidente della Commissione sarà eletto dal Parlamento europeo e l’intero collegio dei commissari, compreso il ministro degli Esteri, sarà soggetto a un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo. Per gli accordi internazionali e la politica commerciale comune è richiesta di norma l’approvazione del Parlamento europeo. Inoltre, il numero di eccezioni in cui si applica la votazione a maggioranza qualificata viene ampliato in alcuni articoli della parte III relativi alla PESC.
D’altro canto, persistono inevitabilmente talune carenze: l’estensione della codecisione e della votazione a maggioranza qualificata ancora non copre tutta la legislazione. La stessa preoccupazione va espressa per la mancata estensione del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia a tutti gli atti dell’Unione. Infine, restano alcune questioni legate alla complessità del sistema istituzionale. Le attività del nuovo Presidente del Consiglio europeo, che sarà eletto a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo dal Consiglio europeo dovranno essere seguite con attenzione dal Parlamento europeo. Molto dipenderà dall’applicazione nel concreto. In ogni caso, è essenziale che il Presidente operi come presidenza permanente e non come organo esecutivo.
Alcuni commenti specifici sulle nuove disposizioni
Chiarificazione delle competenze
La chiarificazione e delimitazione delle competenze dell’Unione rappresenta uno degli aspetti più innovativi della Costituzione, che mira a specificare chiaramente “chi fa che cosa”, mantenendo allo stesso tempo quella misura di flessibilità che è necessaria per assicurare l’efficienza dell’Unione. Molti dei punti trattati qui sono stati ripetutamente discussi dal Parlamento europeo e sono stati sollevati anche nella dichiarazione di Laeken.
Il progetto di Costituzione prevede che le competenze dell’Unione siano disciplinate dai principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità (gli ultimi due principi sono rafforzati e resi giuridicamente applicabili dal Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità). Le competenze dell’Unione sono divise in competenze esclusive, competenze concorrenti e settori dell’azione di sostegno, di coordinamento o di complemento. Viene conservata una clausola di flessibilità (ex articolo 308 TCE) che permette l’adozione di tutte le disposizioni appropriate per realizzare gli obiettivi dell’Unione ove i necessari poteri d’azione non siano previsti dalla Costituzione. L’applicazione della clausola richiede l’unanimità del Consiglio e l’approvazione del Parlamento europeo. Infine, viene riconosciuta esplicitamente la prevalenza del diritto dell’Unione sul diritto nazionale.
Innovazioni istituzionali
Al Parlamento europeo vengono formalmente riconosciute la funzione legislativa e la funzione di bilancio, esercitate congiuntamente al Consiglio dei ministri. Il Presidente della Commissione sarà eletto dal Parlamento europeo e verrà mantenuta l’investitura del collegio nel suo insieme. Augurabilmente, ciò farà aumentare l’interesse dei cittadini per le elezioni europee.
La creazione di un ministro degli affari esteri dell’Unione, che riunisce le funzioni dell’Alto rappresentante della PESC e del commissario per le relazioni esterne secondo la formula del cosiddetto “doppio cappello”, potrebbe costituire un passo importante verso una politica estera europea più coordinata, anche se il mantenimento del principio dell’unanimità per la PESC limita considerevolmente il margine di manovra del ministro. Ciò nondimeno, il ministro, che è designato dal Consiglio europeo, è anche Vicepresidente della Commissione e in quanto tale responsabile di fronte al Parlamento europeo, e disporrà di considerevoli poteri d’iniziativa e di rappresentanza sulla scena internazionale. Inoltre, è stata rafforzata la consultazione del Parlamento europeo per quanto concerne l’attuazione della PESC.
Processo decisionale
La considerevole estensione e semplificazione (dal 2009) della votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio rafforzerà naturalmente l’efficienza decisionale nell’Unione a 25. Inoltre, una clausola “passerella” supplementare (articolo I-24) consente al Consiglio europeo di decidere all’unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo e informazione dei parlamenti nazionali, di passare alla procedura legislativa ordinaria in casi in cui precedentemente si applicavano procedure speciali.
Le funzioni esecutive della Commissione, il suo diritto quasi esclusivo di iniziativa legislativa e i suoi poteri di rappresentanza esterna sono riconosciuti più esplicitamente di quanto non avvenisse in passato. Inoltre, si è ottenuta una distinzione più chiara tra le funzioni legislative ed esecutive dell’Unione, segnatamente attraverso il “Consiglio legislativo e Affari generali”, che si riunirà in pubblico nell’esercizio della funzione legislativa.
Restano due problemi di rilievo: il primo è il nuovo regime previsto per la composizione della Commissione. Il sistema a due livelli di commissari con diritto di voto e senza diritto di voto non sembra una soluzione sostenibile. Se non è possibile operare un ridimensionamento significativo del collegio, sarebbe probabilmente molto più efficiente aumentare i poteri del Presidente della Commissione per quanto concerne l’organizzazione e la nomina dei commissari, consentendogli così di designare il collegio in funzione delle sue priorità politiche. Il secondo problema è la perdita dei poteri di coordinamento da parte del Consiglio legislativo e Affari generali.
Atti legislativi e non legislativi
Il numero di atti giuridici viene ora limitato a sei strumenti: leggi (gli attuali regolamenti), leggi quadro (le attuali direttive), regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri. Tra questi, è stabilita una gerarchia tra i livelli legislativo e di attuazione. La “procedura di codecisione” è sostituita dalla “procedura legislativa ordinaria”, che diviene la norma per l’adozione degli atti legislativi. Il Parlamento ha ora pari diritti con il Consiglio nella determinazione delle condizioni generali del controllo e dell’esercizio degli atti di esecuzione (comitatologia), una svolta per la quale il Parlamento ha lottato per anni.
Tuttavia, la disposizione secondo cui in casi specifici una legge può essere adottata dal solo Consiglio o, meno frequentemente, dal solo Parlamento europeo, previa consultazione dell’altra istituzione, riduce i progressi verso la semplificazione. Vi è anche il rischio di erodere il diritto d’iniziativa della Commissione.
Bilancio e risorse proprie
Conformemente alle richieste del Parlamento europeo, è stata finalmente abolita la distinzione tra spese obbligatorie e non obbligatorie e il bilancio annuale verrà adottato secondo una procedura di codecisione vera e propria. Un nuovo articolo introduce, in sostituzione delle attuali prospettive finanziarie, il quadro finanziario pluriennale, che viene adottato dal Consiglio a maggioranza qualificata e richiede l’approvazione del Parlamento europeo. Tuttavia, il primo quadro finanziario pluriennale dopo l’entrata in vigore della Costituzione sarà ancora adottato all’unanimità.
L’Unione non ha compiuto progressi sulla questione delle risorse proprie. Il limite delle risorse proprie e la fissazione di nuove categorie di risorse o la soppressione di categorie esistenti saranno ancora oggetto di decisioni all’unanimità in sede di Consiglio, con la semplice consultazione del Parlamento europeo e la ratifica dei parlamenti nazionali. Tuttavia, la fissazione delle modalità relative alle risorse proprie richiede l’approvazione del Parlamento europeo.
Parlamenti nazionali e regionali
Uno degli importanti problemi che l’Unione si trova ad affrontare e che è stato individuato nella Dichiarazione di Laeken concerne il ruolo dei parlamenti nazionali. Un protocollo allegato alla Costituzione indica in modo dettagliato gli obblighi di informazione dei parlamenti e prevede una cooperazione interparlamentare rafforzata. Inoltre, il Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità rende obbligatori tali principi e prevede non solo un’ampia consultazione e informazione di tutti i livelli di governo da parte delle istituzioni dell’Unione, ma introduce anche due nuovi meccanismi:
il “sistema di allerta precoce”, che consente ad almeno un terzo dei parlamenti nazionali di trasmettere un parere motivato in base al quale la Commissione è tenuta a riesaminare la sua proposta se essi ritengono che non sia stato rispettato il principio di sussidiarietà. La Commissione può tuttavia decidere di mantenere la sua proposta, a condizione di motivare tale decisione;
qualora il principio di sussidiarietà sia stato violato da un atto legislativo i parlamenti nazionali (attraverso i governi nazionali) e il Comitato delle regioni (per gli è atti sui quali è consultato) possono adire la Corte di giustizia, che è competente in questo settore.
Giustizia e affari interni
Anche se la Convenzione è stata in genere cauta nell’estendere i poteri dell’Unione, non lo è stata nel caso della giustizia degli affari interni. Si può ormai affermare che l’ex terzo pilastro è ampiamente integrato nel quadro giuridico istituzionale dell’Unione. Vi è ora una generale consapevolezza del ruolo che l’Unione deve svolgere in questioni come la cooperazione giudiziaria e di polizia, la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, la protezione delle frontiere, l’immigrazione e le politiche di asilo. Si è così giunti ad una serie di modifiche veramente innovative.
I punti essenziali si possono riassumere come segue:
le disposizioni relative alla giustizia e agli affari interni sono ora raggruppate in un unico capo intitolato “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”,
gli stessi strumenti giuridici si applicano a tutte le questioni politiche rientranti nell’ambito della giustizia e degli affari interni,
è stato accettato il principio del mutuo riconoscimento come base della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale,
il sistema generale di giurisdizione della Corte di giustizia europea è esteso allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia; è prevista un’eccezione per quanto concerne il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna, come pure per la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali,
la votazione a maggioranza qualificata e la codecisione divengono la norma; tuttavia, l’unanimità si applica ancora in casi specificamente definiti e limitati,
una nuova base giuridica stabilisce i mandati per l’Europol e l’Eurojust; è instaurata inoltre una competenza operativa per l’Europol,
una legge europea può istituire una Procura europea.
La prossima CIG
La Presidenza italiana intende convocare la CIG il 4 ottobre 2003 e concluderla entro dicembre 2003. Essa ha inoltre assicurato al Parlamento europeo che esso sarà “permanentemente e strettamente” associato alla CIG. Il Parlamento si sforzerà di apportare nella massima misura possibile dei contributi costruttivi alla CIG, nell’interesse dell’Unione europea nel suo insieme. Sottolinea tuttavia la sua posizione secondo cui qualsiasi distacco significativo dai compromessi accuratamente calibrati in sede di Convenzione rischierà di fare saltare il progetto di Costituzione. Qualora il dialogo si debba comunque aprire, il Parlamento europeo richiamerà l’attenzione della CIG sulle carenze del progetto di trattato quali evidenziate nella presente relazione.
Il Parlamento osserva con grande interesse alcuni recenti sviluppi per quanto riguarda i lavori della CIG: i delegati dei parlamenti nazionali alla Convenzione hanno annunciato che si riuniranno informalmente durante la CIG per analizzare e, se necessario, commentare le deliberazioni della Conferenza, con particolare riferimento alle posizioni dei rispettivi governi. La commissione per gli affari costituzionali del Parlamento europeo organizzerà riunioni congiunte con i deputati nazionali per facilitare quest’opera di controllo. Il Presidente e i Vicepresidenti della Convenzione hanno a loro volta dichiarato la loro disponibilità a consigliare i membri della CIG. Infine, sembra esservi un consenso tra gli Stati membri di tenere la Conferenza al livello politico più alto, evitando i negoziati tra servizi diplomatici nazionali. Soprattutto, l’incapacità della CIG di adottare rapidamente il risultato di 16 mesi di lavoro da parte di un organo comprendente una vasta maggioranza di parlamentari degli Stati membri attuali e degli Stati aderenti susciterebbe grande delusione nei cittadini. Molti di essi verranno chiamati a esprimere il loro parere in un referendum. È su questo sfondo che il Parlamento europeo invita gli Stati membri in cui si terranno dei referendum ad organizzarli lo stesso giorno delle elezioni europee.
Oltre la CIG
L’Europa può trarre la sua vitalità democratica solo da una duplice legittimazione: la legittimazione diretta proveniente da cittadini europei e la legittimità degli Stati membri, a sua volta basata su elezioni nazionali democratiche. Il Parlamento europeo, in quanto espressione del suffragio universale diretto a livello europeo, è l’istituzione specificamente destinata a rappresentare l’Unione dei popoli d’Europa. È dall’approvazione del Parlamento che la Commissione deriva la sua legittimità democratica. Ciò costituisce poi il complemento dell’altra fonte di legittimità, segnatamente gli Stati membri rappresentati in seno al Consiglio. Un rafforzamento del modello intergovernativo a spese non solo della Commissione, ma anche, in ultima analisi, del Consiglio, anch’esso istituzione comunitaria, indebolirebbe quindi la natura democratica dell’intera impresa europea.
Il progetto di Costituzione proposto dalla Convenzione è innovativo e allo stesso tempo non risolutivo: innovativo nell’abolizione dell’attuale struttura del trattato e nelle sue numerose innovazioni istituzionali e procedurali, non risolutivo in quanto manca di affrontare alcuni importanti problemi costituzionali con i quali l’Unione dovrà fare i conti ancora per parecchio tempo. Supponendo che la CIG adotti il progetto di Costituzione senza apportare modifiche di fondo ai suoi punti principali, due problemi richiederanno sicuramente future revisioni della Costituzione europea:
la procedura di revisione: con un numero sempre crescente di Stati membri diventerà sempre più distruttivo continuare a prevedere l’unanimità e la ratifica nazionale anche per piccole modifiche alle politiche della parte III,
risorse proprie: in vista dei prossimi negoziati di bilancio del 2006 è molto probabile che gli attuali strumenti di gestione e controllo del bilancio dell’Unione (bilancio annuale e quadro finanziario pluriennale) porteranno a una situazione di stallo e ad aspri conflitti. A medio termine l’Unione avrà bisogno di risorse che non dipendono dai contributi degli Stati membri per svolgere i suoi ampi compiti.
Allegato:
Principali settori trasferiti alla votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio
– Comitatologia (art. I-36 (3): ex articolo 202)
– Modalità delle risorse proprie (in parte) (art. I-53 (4): ex articolo 269)
– Servizi d’interesse generale (art. III-6): ex articolo 16)
– Tutela diplomatica e consolare (art. I-8 e III-11: ex articolo 20)
– Libera circolazione dei lavoratori (art. III-21: ex articolo 42)
– Cooperazione amministrativa e lotta contro la frode fiscale (a seguito di una decisione all’unanimità del Consiglio) (art. III-63 (2): ex articolo 93)
– Proprietà intellettuale (salvo regime linguistico) e altre procedure centralizzate (art. III-68(1))
– Nuovi compiti della BCE (art. III-74 (6): ex articolo 105 (6))
– A partire dal 2007: Fondi strutturali e di coesione (art. III-119: ex articolo 161)
– Cooperazione amministrativa “Giustizia e Affari interni” (art. III-164: ex articolo 66)
– Controlli alle frontiere (art. III-166: ex articolo 67)
– Asilo, immigrazione (art. III-167 e 168: ex articolo 67)
– Cooperazione giudiziaria in materia civile, escluso il diritto di famiglia (art. III-170(2): ex articoli 65 e 67)
– Cooperazione giudiziaria in materia penale (art. III-1´71: ex articolo 31 UE)
– Ravvicinamento delle legislazioni in materia di procedure, sanzioni e infrazioni penali (art. III-172 (1): ex articolo 31 UE)
– Eurojust (art. III-174: ex articolo 31 (2) UE)
– Cooperazione di polizia (salvo cooperazione operativa (paragrafo 2)) art. III-176 (1): ex articolo 30 (1) UE)
– Europol (art. III-177: ex articolo 30 (2) UE)
– Cultura (art. III-181 (5): ex articolo 151 (5))
– Protezione civile (art. III-184)
– Iniziative del ministro degli affari esteri in materia di PESC su richiesta del Consiglio europeo (art. III-201 (2))
– Statuto e sede dell’Agenzia per gli armamenti (art. III-212 (2))
– Politica commerciale (art.III-217 (2) e III-227: ex articoli 133 e 300)
– Assistenza finanziaria urgente ai paesi terzi (art. III-222)
– Creazione dei tribunali specializzati (art. III-264: ex articolo 225A)
– Attribuzione di competenze alla Corte di giustizia nel settore della proprietà intellettuale (art. III-269: ex articolo 229A)
– Modifica dello statuto della Corte di giustizia (art. III-289: ex articolo 245)
9 settembre 2003
PARERE DELLA MINORANZA
espresso conformemente all’articolo 161, paragrafo 3 del regolamento
da Georges Berthu
La relazione sul progetto di trattato che istituisce una Costituzione europea si compiace per la prospettiva di un nuovo ordine costituzionale “vincolante per gli Stati membri”, basato su procedure decisionali sopranazionali e per l’iscrizione, per la prima volta nel trattato, della supremazia del diritto comunitario sulle costituzioni e i diritti nazionali.
Pertanto, invece di cercare di colmare il deficit democratico, rifacendosi alle democrazie nazionali, il progetto di costituzione prosegue l’impulso dato alla costruzione di un super Stato unitario, controllato da una “democrazia europea” per buona parte artificiale e alla quale i cittadini accordano soltanto una legittimità secondaria.
La relazione del Parlamento europeo ripete più volte che tale progetto rifletterebbe la “volontà politica dei cittadini europei”. Niente avvalora tale tesi e l’anticipazione su ratifiche popolari ancora ipotetiche la dice lunga sulle manovre di intossicazione di cui i popoli rischiano di essere oggetto.
In realtà la Convenzione non era rappresentativa dell’insieme delle opinioni pubbliche; essa è stata dominata dall’influenza delle istituzioni europee e il presunto “consenso” che vi si è formato mostra chiaramente le preferenze dei gruppi federalisti ma non quelle dei popoli. I governi, prossimamente riuniti nell’ambito della CIG, farebbero bene a ricordarsene.