Di seguito due pareri del Consiglio di Stato su schemi di regolamento del Governo in materia di immigrazione.
CONSIGLIO DI STATO
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 26 gennaio 2004
N. della Sezione: 200/04
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Schema di regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.
La Sezione
Letta la relazione rimessa con nota 4/VICEPRES/03 del 14 gennaio 2004, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Mini-stri chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore estensore Consigliere Filoreto D’Agostino;
PREMESSO:
Riferisce la Presidenza del Consiglio dei Ministri che gli articoli 31 e 32 della legge 30 luglio 2002, n. 189, recante novella alla normativa in materia di immigrazione e di asilo, hanno modificato in parte l’articolo 1 del decreto legge 30 dicembre 1989 n. 416, convertito con modificazioni con legge 28 febbraio 1990, n. 39, e hanno altresì introdotto gli articoli da 1-bis a 1-septies, costituenti disciplina di profonda innovazione delle procedure di accoglienza degli stranieri richiedenti lo status di rifugiato, oltre che della trattazione ed esame delle relative istanze di riconoscimento.
Poiché l’articolo 1, comma 2, del su indicato decreto legge n. 416 del 1989 prevede l’adozione di un regolamento governativo, da adottare ai sensi dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, per il riordino delle procedure per l’esame delle richieste di riconoscimento dello status di rifugiato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha predisposto il presente schema, per adeguare le predette procedure, antecedentemente disciplinate con decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1990, n. 136 (di attuazione della legge 28 febbraio 1990, n. 39).
Nella medesima sede si è ritenuto opportuno disciplinare il trattenimento del richiedente il riconoscimento presso i centri di identificazione (come previsto dal comma 3 dell’articolo 1-bis del decreto legge n. 416 del 1989), l’indicazione delle prefetture-uffici territoriali del Governo dove sono istituite le commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato (giusta quanto disposto dall’articolo 1-quater del medesimo testo legislativo), le modalità di funzionamento sia della Commissione nazionale per il diritto di asilo sia delle commissioni territoriali (secondo le previsioni dell’articolo 1-quinquies, comma 3, del decreto legge n. 416 del 1989).
L’elaborato consta di 21 articoli.
Il primo articolo contiene le definizioni; il secondo disciplina l’istruttoria della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato; il terzo prevede il trattenimento del richiedente asilo presso centri di identificazione; il quarto regolamenta le comunicazioni al richiedente; il quinto prevede l’istituzione di sette centri di identificazione e il successivo articolo si occupa dell’apprestamento di tali centri; il settimo prevede la possibilità di affidare la gestione del centro a una convenzione e l’ottavo ne articola il normale funzionamento; il nono disciplina le modalità di permanenza nel centro; il decimo si occupa dell’erogazione dell’assistenza sanitaria; l’undicesimo reca disposizioni sull’accesso nei centri di identificazione delle associazioni e degli enti di tutela dei rifugiati e sui servizi che gli stessi possono fornire agli ospiti dei centri; il dodicesimo individua le sette commissioni territoriali e reca norme sia sulla preparazione specifica dei componenti delle commissioni sia sulla possibilità di istituzione anche temporanea di commissioni straordinarie; il tredicesimo contiene precetti sulla convocazione per l’audizione, che è regolata dal successivo articolo 14; il quindicesimo contiene norme sulla decisione della commissione territoriale; il sedicesimo regolamenta il procedimento di riesame di decisione negativa sulla richiesta di riconoscimento; il diciassettesimo disciplina i casi e le modalità di autorizzazione a permanere nel territorio nazionale in pendenza di ricorso giurisdizionale; il diciottesimo prevede le modalità di nomina dei componenti della Commissione nazionale per il diritto di asilo e l’incardinamento dell’organo presso il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno; il diciannovesimo individua le funzioni della predetta Commissione nazionale; il ventesimo contempla i casi di cessazione e revoca dello status di rifugiato e il ventunesimo contiene norma transitoria oltre che fissare la data di entrata in vigore del regolamento.
CONSIDERATO:
La Sezione ritiene di non poter esprimere, allo stato, il parere favorevole sullo schema in esame.
Va, innanzi tutto, acquisito il concerto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, essendo pervenuti in epoca successiva alla trattazione in adunanza, ma prima della redazione del presente parere interlocutorio, i concerti del Presidente del Consiglio dei Ministri, del Ministero degli affari esteri e del Ministero dell’interno, tutti favorevoli all’ulteriore corso dell’atto.
Si ritiene, in ogni caso, opportuno che l’Amministrazione riconsideri il testo anche alla stregua delle indicazioni emergenti dagli apporti collaborativi della Conferenza unificata nella seduta del 10 dicembre 2003.
Dal verbale di quella riunione emerge che il rappresentante del Governo ha opposto la carenza di norme primarie idonee a legittimare alcune proposte modificative contenute nel testo elaborato in sede di Conferenza. Se ciò vale per alcune proposte, per altre non si ravvisano ostacoli di sorta al loro eventuale accoglimento.
Il testo andrebbe, di conseguenza, rimodulato con maggiore attenzione alla posizione dei richiedenti e in migliore adesione alle indicazioni emergenti dalla direttiva del Consiglio europeo 27 gennaio 2003, n. 2003/9.
Per rendere più chiari i contenuti sollecitatori della presente pronuncia interlocutoria si individuano, con elencazione peraltro non esaustiva, alcuni punti che richiedono una adeguata rimeditazione:
a) necessità che presso l’ufficio di frontiera o, quanto meno, nella locale questura vi siano interpreti di lingua comprensibile dallo straniero: in particolare l’arabo, il turco e le lingue slave, tenendo conto della provenienza, negli ultimi anni, dei flussi di richiedenti lo status di rifugiato. In questa logica si rappresenta altresì l’opportunità che gli opuscoli da distribuire siano scritti anche nelle predette lingue;
b) la necessità che del verbale della dichiarazione del richiedente sia rilasciata copia all’istante;
c) una idonea collocazione dei minori non accompagnati in residenze diverse dai centri di identificazione e dai centri di permanenza temporanea e assistenza, e in aderenza a quanto prevede l’articolo 19 della direttiva 2003/9 CE;
d) la collocazione in strutture adeguate di richiedenti che presentino specifiche esigenze (disabili, vittime di torture, abusi, violenze, sfruttamento sessuale) o quanto meno previsione di uno speciale trattamento, alla stregua dell’articolo 20 della direttiva appena citata, non rivelandosi sufficiente la disposizione dell’articolo 8, comma 1, dello schema che affida questa primaria forma di tutela della persona umana alle iniziative del direttore del centro;
e) una più concreta individuazione dei requisiti professionali del direttore del centro di identificazione;
f) una organizzazione della vita sociale nei centri di identificazione coerente con la dignità della persona. Ciò si impone a maggior ragione tenendo conto della diversa natura degli stessi rispetto ai centri di permanenza e assistenza previsti dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Valgono per i centri di identificazione, così come disciplinati dallo schema, gli stessi rilievi formulati dalla Corte costituzionale con sentenza 10 aprile 2001, n. 105, secondo la quale: “ Il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell’articolo 13 della Costituzione”. Il trattenimento nei centri di identificazione, invero, “è quanto meno da ricondurre alle altre restrizioni della libertà personale, di cui pure si fa menzione nell’articolo 13 della Costituzione”, come si desume dalla previsione di orari di apertura del centro stesso e dal peculiare potere riconosciuto al direttore di condizionare alcune espressioni di libertà degli ospiti nonché dall’improprio potere di autorizzazione alle visite conferito al prefetto della provincia nella quale il centro è istituito;
g) la doverosità della iscrizione provvisoria del richiedente al servizio sanitario nazionale, come suggerito dalla Conferenza unificata;
h) le garanzie del richiedente in sede di convocazione presso la Commissione territoriale. Tenuto conto che il procedimento di esame di tale Commissione ha come oggetto il riconoscimento di uno status costitutivo di capacità e di diritti, vanno, in ogni caso, assicurate in modo positivo al richiedente le facoltà difensionali connesse con l’audizione e, in questo senso, si rivela opportuna la previsione della eventuale assistenza di una persona di fiducia;
i) sembra poco coerente con i meccanismi di tutela del richiedente la previsione di uno specifico potere del Presidente della Commissione territoriale di valutare la fondatezza della richiesta di riesame, dovendosi considerare tale istanza come esercizio di un potere di difesa in una specie di ricorso in opposizione e mancando nel testo legislativo una norma autorizzativa di specifici poteri di quel soggetto;
l) si rappresenta, peraltro, come la Commissione territoriale assuma le prerogative di collegio perfetto sia per la natura delle decisioni in materia di tanta delicatezza sia per la compresenza, in qualità di componenti, di soggetti esponenti di diversi e non collimanti interessi pubblici, con un assetto nel quale il funzionario prefettizio adempie al compito di garanzia e composizione. Sarebbe, cioè contrario allo spirito della norma di legge (art. 1 quater della legge n. 39 del 1990) consentire che un rappresentante di interessi pubblici di tale rilievo possa non partecipare a processi decisionali di grande rilevanza per il destino delle persone. Sembra, peraltro, indispensabile che nel collegio vi sia sempre in sede decisionale un rappresentante dell’ACNUR, per la peculiare posizione che l’Alto commissariato delle Nazioni Unite riveste nella tutela dei rifugiati. Si suggerisce, pertanto, di escludere decisioni che non siano assunte da collegi perfetti in subiecta materia;
m) sembra altresì opportuno che le previsioni sulla autorizzazione a permanere sul territorio nazionale in pendenza di ricorso giurisdizionale debbano essere arricchite, come suggerito dalla Conferenza unificata, dalla rappresentazione, relativamente ai motivi personali, dei rischi per l’incolumità e la libertà della persona a seguito di allontanamento dal territorio nazionale e che siano indicate quanto meno regole guida al potere discrezionale del prefetto di autorizzare o meno la permanenza.
Alla stregua di queste considerazioni, la Sezione ritiene di sospendere il parere e di rimettere l’affare all’Amministrazione richiedente per un ulteriore approfondimento.
P.Q.M.
La Sezione sospende la pronuncia del parere, in attesa degli adempimenti di cui in motivazione.
Adunanza del 09 febbraio 2004
N. della Sezione: 361/2004
OGGETTO. Presidenza del Consiglio dei Ministri. Schema di regolamento per la razionalizzazione e l’interconnessione delle comunicazioni tra amministrazioni pubbliche in materia di immigrazione.
LA SEZIONE
Vista la relazione senza numero e data, trasmessa con nota n. DAGL/3 VICE PRES/2003 del 27 gennaio 2004, pervenuta in Segreteria il 29 successivo, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi) chiede il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Damiano Nocilla;
PREMESSO
La legge 30 luglio 2002, n. 189, recante “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo”, all’art. 34, comma 2, recita testualmente: “Entro quattro mesi dalla data della pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale si procede, con regolamento emanato ai sensi dell’art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, alla revisione ed integrazione delle disposizioni regolamentari vigenti sull’immigrazione, sulla condizione dello straniero e sul diritto di asilo, limitatamente alle seguenti finalità: a) razionalizzare l’impiego della telematica nelle comunicazioni, nelle suddette materie, tra le amministrazioni pubbliche; b) assicurare la massima interconnessione tra gli archivi già realizzati al riguardo o in via di realizzazione presso le amministrazioni pubbliche; c) promuovere le opportune iniziative per la riorganizzazione degli archivi esistenti”.
Lo schema di provvedimento normativo in esame intende dare attuazione alla proposizione legislativa surriferita, disciplinando, secondo quanto riferisce la relazione che l’accompagna, “il riordino degli archivi, attraverso la sostanziale informatizzazione dei medesimi, al fine di ottimizzare l’acquisizione delle informazioni precise e attendibili sui processi correlati ai fenomeni dell’immigrazione e, fornire, attraverso l’istituzione, dello sportello unico, in materia di immigrazione, di cui all’articolo 18 della legge n. 189/2002 un affidabile supporto informativo in sede di gestione amministrativa delle istanze per i richiedenti asilo ed i rifugiati, secondo la disciplina vigente ed in base agli accordi stipulati nelle Convenzioni di Dublino e Ginevra”.
L’art. 1 del provvedimento definisce taluni termini più correntemente usati nel corso dello schema di regolamento.
L’art. 2 elenca, al comma 1, i sistemi informativi già realizzati o da realizzare, che dovranno essere utilizzati in procedimenti previsti dal T.U., di cui al d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. I commi successivi prevedono l’istituzione presso il Ministero dell’Interno di archivi automatizzati in materia di immigrazione ed asilo, che dovranno assicurare l’interconnessione con gli altri sistemi informativi e che, unitamente ad alcuni di questi ultimi (in particolare quelli gestiti dallo stesso Ministero dell’Interno), andranno a costituire il sistema informativo in materia di ingresso, soggiorno e uscita dal territorio nazionale, di immigrazione e di asilo.
L’art. 3 prevede l’interconnessione, attraverso i servizi della RUPA ed INTERNET, tra sistemi informativi ed archivi, di cui all’art. 2 del presente schema di regolamento, e con altre pubbliche amministrazioni e utenti, ivi compresi il sistema informativo sanitario del Ministero della Salute e gli archivi automatizzati di altre amministrazioni pubbliche centrali e territoriali.
L’art. 4 prevede l’emanazione da parte del Ministero dell’Interno di regole tecniche per l’operatività dei collegamenti. Il successivo art. 5 demanda alle stesse regole tecniche la definizione dei princìpi per l’accessibilità degli archivi informatizzati e ipotizza, al comma 2, che ciascuna Amministrazione centrale fissi con decreto dirigenziale le modalità tecniche per la consultazione degli archivi informatizzati e per l’accesso ai sistemi informativi.
L’art. 6 prevede, infine, che la trasmissione di dati e documenti avvenga nel rispetto del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, della l. 31 dicembre 1996, n. 675, e delle regole tecniche.
CONSIDERATO
Osserva preliminarmente la Sezione come il preambolo dello schema di regolamento in oggetto faccia riferimento alla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri “di concerto con il Ministro degli affari esteri, il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, il Ministro dell’interno e il Ministro del lavoro e delle politiche sociali”, mentre agli atti del fascicolo manca il concerto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
Va altresì rilevato che il concerto del Ministro dell’interno e quello del Ministro per l’innovazione e le tecnologie non sono espressi dall’organo abilitato a dichiarare la volontà politica dell’organo, bensì dal responsabile di un ufficio di diretta collaborazione con il Ministro senza neppure la consueta formula “d’ordine del Ministro”.
E’ stato trasmesso, poi, il “concerto” – non previsto dal preambolo – dell’Ufficio legislativo del Vice Presidente del Consiglio, concerto che non può essere interpretato se non come mero “parere” favorevole allo schema di regolamento in esame.
Inoltre, poiché lo schema di provvedimento in esame fa riferimento a sistemi informativi facenti capo all’INPS, al Ministero della Giustizia ed al Ministero della Salute, sarebbe opportuno acquisire il parere di tali Ministeri e di quello del Lavoro e delle Politiche Sociali, così come si ritiene indispensabile acquisire il parere del Garante per la protezione dei dati personali, visto che lo schema in oggetto disciplina sistemi informatizzati nei quali si trattano dati, anche sensibili, relativi alle persone.
Infine è necessario che l’Amministrazione riferente chiarisca le ragioni, che hanno indotto a non accogliere gli emendamenti proposti dalla Conferenza Unificata di cui all’art. 8 D.lgs. n. 281/1997.
Per economia degli atti la Sezione ritiene opportuno sottolineare che su alcune disposizioni è necessario acquisire chiarimenti della Amministrazione riferente.
Si sottopone alla valutazione dell’Amministrazione riferente la necessità che al comma 6 dell’art. 2 e al comma 1 dell’art. 6 si faccia riferimento al codice in materia di protezione dei dati personali.
Occorrerebbe, poi, rendere più perspicua la disposizione del comma 5 dell’art. 2, chiarendo quali siano i soggetti “addetti al sistema informativo di cui al comma 4” e se e come la disposizione stessa si applichi anche a soggetti che abbiano accesso al medesimo sistema informativo.
Quanto poi al comma 1 dell’art. 3, va sottolineato come poco chiaro sia il richiamo al comma 3 dell’art. 2. Quest’ultimo, infatti, non assume alcun autonomo significato rispetto ai commi 1 e 2 dello stesso articolo per quel che riguarda l’identificazione di sistemi informativi o di archivi.
Va infine chiarito quale sia il ruolo delle regole tecniche di cui all’art. 4, visto che il successivo comma 1 dell’art. 5 demanda alle stesse la fissazione dei princìpi per l’accesso in via telematica degli archivi informatizzati di cui all’art. 2. E’ evidente come tali princìpi non possano che riguardare gli aspetti strettamente tecnici dell’accesso, altrimenti lo schema di regolamento in esame finirebbe per demandare ad un’altra fonte la disciplina di materie che il succitato art. 34, comma 2, l. 30 luglio 2002, n. 189 vuole siano ordinate dalla fonte regolamentare.
P.Q.M.
Riservata ogni pronuncia nel merito, sospende l’emissione del parere in attesa che l’Amministrazione proceda agli adempimenti e fornisca i chiarimenti di cui in motivazione.