- Costituzione e costituzionalismo. Le ragioni del nostro Convegno
“Ogni società nella quale la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri determinata, non ha costituzione”. La formula utilizzata nell’art. 16 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto del 1789 è espressiva di una precisa idea di Costituzione, che segna, nel continente europeo, il percorso di definizione dei principi del costituzionalismo moderno[1]. La Costituzione, intesa come l’insieme delle regole fondamentali relative all’organizzazione di una società politica, è tale, in questa prospettiva, soltanto se afferma i diritti degli individui verso le autorità e stabilisce regole per l’esercizio del potere, di un potere, dunque, regolato e diviso tra più autorità. Si diffonde, proprio a partire dalla Dichiarazione francese, una concezione valutativa della Costituzione, che si contrappone a quella descrittiva (o avalutativa), la quale ultima rappresenta la struttura dell’ordinamento giuridico nel suo insieme, quale essa sia. Il termine “costituzione”, in questa prospettiva, designa sì l’insieme delle regole giuridiche fondamentali, ma a condizione che queste ultime siano caratterizzate da “determinati contenuti cui viene attribuito specifico valore”[2]. La Costituzione è così concepita come norma, come insieme di prescrizioni costitutive di un ordine normativo, la cui qualificazione dipende da un giudizio di valore che si basa sulla presenza dei caratteri indefettibili indicati dall’art. 16 della Dichiarazione francese, ossia sulla previsione della tutela dei diritti e della separazione dei poteri. L’idea “moderna” di Costituzione si lega, insomma, “a precisi contenuti delle leggi fondamentali” e “il costituzionalismo, nel senso in cui noi ne parliamo, non è … semplice scienza ‘neutrale’ delle leggi costitutive degli Stati, ma è lo sviluppo di quelle idee fondamentali”[3].
Quando il Prof. Gianni Ferrara decise di fondare una nuova rivista on line denominandola “costituzionalismo.it” avvertì dell’obiettivo arduo e netto che proponeva, optando per un preciso punto di vista che il titolo già esplicitava. Come si legge nella presentazione della rivista, “costituzionalismo non è un titolo neutro … perché non è neutro, a nostro giudizio, il denotato del termine da cui deriva. Noi non crediamo che qualsiasi normativa che abbia ad oggetto un assetto statale, che configuri organi supremi, che definisca la titolarità e regoli l’esercizio dei pubblici poteri, che imponga obblighi, definisca doveri, sancisca soggezioni, regoli rapporti, tuteli interessi, proclami diritti ma senza munirli di istituzioni che li garantiscano e consolidino le conquiste di civiltà raggiunte e risultino adeguate a sviluppare le libertà e l’eguaglianza finora conseguite, possa appropriarsi della parola ‘costituzione’”[4]. “Altro – avvertiva ancora Ferrara – è individuare, ricostruire, teorizzare il diritto pubblico di uno stato, altro è definire il materiale normativo che lo compone col nome di costituzione”. È il preludio all’assunzione del contenuto dell’art. 16 della Dichiarazione del 1789 “come principio di identificazione e di legittimazione della disciplina giuridica che si offre come normativa costituzionale e come linea di discrimine della scienza del diritto costituzionale dalle altre scienze”[5]. Ed è anche il preludio ad un preciso atteggiamento nei confronti della nostra Costituzione, il cui sessantennio oggi celebriamo, della volontà di difenderne i contenuti, di preservare, in particolare, l’idea di “democrazia partecipata ed emancipatrice”[6] che pervade l’intero sistema costituzionale. Difesa che si deve tradurre in denuncia contro ogni tentativo di indebolimento dell’idea base del costituzionalismo, “sottoporre il potere a regole”, che spesso si esprime attraverso la giustificazione della deviazione dalla regola in quanto “inevitabile”, in ragione di una emergenza o di una specialità. Quest’ultima tendenza – come è stato sottolineato dalla Carlassare – trova terreno fertile perché “sempre più scarse sono le difese, i difensori della legalità del sistema”: è il fatto che si sostituisce al diritto, come emerge in modo chiaro sul piano del diritto internazionale, ormai quasi esclusivamente fondato sulla legge del più forte[7]. La difesa della Costituzione si traduce, inevitabilmente, in lotta per la legalità, contro la “disinvoltura” costituzionale e per il recupero del “valore delle regole”[8].
Ciò non significa presupporre la validità della Costituzione “come un dato, come una premessa che sta prima e fuori” del nostro discorso. Le Costituzioni “sono valide in virtù della loro effettività” e – come ha ben detto Dogliani – “l’effettività non è altro che l’apparire esteriore di una serie di giudizi individuali, di carattere strategico, morale, passionale ….”[9]. Il compito di mantenere e stimolare questa accettazione, condivisione, apprezzamento – di recente confermati peraltro dai risultati del referendum costituzionale del giugno 2006 – spetta anzitutto alle forze dominanti, ma un qualche ruolo mi sembra che gravi anche su noi giuristi, chiedendo – sempre riprendendo le parole di Dogliani – che la Costituzione sia utilizzata “come perfettamente valida, contro il dilagare dei giudizi e dei comportamenti svalutativi”[10]. Per far ciò “occorre tornare continuamente ad argomentarne le buone ragioni”[11], ribadendo sempre la forza prescrittiva della Costituzione, di ogni sua singola disposizione.
Quale migliore occasione di un Convegno dedicato al sessantennio della Costituzione repubblicana? Che lo spirito sia quello che, riprendendo le parole di Ferrara e di Dogliani, ho appena illustrato appare evidente, se si guarda a come il nostro incontro è stato strutturato e se si considera attentamente il titolo: “La Costituzione ha 60 anni: la qualità della vita sessant’anni dopo”. È come se ciascuna relazione fosse preceduta dal titolo generale del Convegno, seguito da un “quanto a”: quanto a libertà individuali, prestazioni sociali, produzione e distribuzione della ricchezza, ecc.
L’obiettivo del Convegno mi sembra, insomma, in linea con l’arduo e ambizioso obiettivo della nostra Rivista, richiedendo ai relatori di delineare l’efficacia dispiegata dagli enunciati della Costituzione repubblicana nella concretezza della vita dei cittadini. Soltanto l’autorevolezza e la sapienza dei relatori, che in qualità di organizzatore desidero sentitamente ringraziare, mi induce a ritenere che l’obiettivo potrà essere raggiunto.
- Costituzionalismo e Costituzione repubblicana
Non mi soffermerò sui singoli argomenti che saranno trattati in queste due giornate, limitandomi, nella introduzione, a richiamare alcuni punti che mi sembrano fondamentali nella costruzione dell’impianto della Costituzione repubblicana. Soprattutto al fine di evidenziare la centralità del principio della giustizia sociale, che mi sembra costituire il principale arricchimento rispetto ai principi enunciati nell’art. 16 della Dichiarazione francese del 1789. Arricchimento che, in diverse forme, costituisce l’elemento qualificante di molte Costituzioni del XX secolo, conseguenza immediata del superamento delle basi oligarchiche sulle quali si reggeva la prima incarnazione dello Stato moderno di diritto.
Le Costituzioni – come è stato ben detto – non sono “più chiamate a riflettere l’universo coerente e compatto della società borghese, ma a ‘costituire’ la trama unificante di un tessuto sociale pluralistico ed anzi percorso da forti antagonismi”[12]. Le Costituzioni si aprono alla società, non regolano più in chiave astratta la posizione del soggetto privato nei confronti dei pubblici poteri, non sono più indifferenti alle reali condizioni di vita del soggetto. Le Costituzioni mirano, secondo la nota intuizione helleriana, ad organizzare la libertà umana nella realtà sociale, tenendo conto dei contesti nei quali questa si spiega, delle divisioni e degli antagonismi sociali che si riflettono nel testo costituzionale. La stessa teoria dei diritti non può più fondarsi solo sull’idea dell’autolimitazione dello Stato (secondo la nota tesi di Jellinek) ma trova il proprio impulso e il proprio fondamento nella posizione centrale riconosciuta alla “persona” e, più specificamente, come accade nella Costituzione della Repubblica italiana, nel nesso tra il riconoscimento dei diritti inviolabili (art. 2) e l’affermazione del principio di eguaglianza sostanziale (art. 3, 2° comma). I diritti fondamentali includono, pertanto, un “profilo di cittadinanza attiva”, in quanto, per il tramite della loro garanzia, i titolari di questi vengono messi “effettivamente”, “socialmente” nella condizione di cittadini attivi dello Stato, ben diversamente da quanto implicato dalla dottrina degli status di Jellinek, “contraddistinta dal fatto che i singoli status si trovano isolati e rigidamente paralleli nel quadro di una prospettiva orientata alla separatezza”[13].
Ad assumere rilievo centrale è il principio del libero sviluppo della personalità, che permette di caratterizzare il concetto di libertà assunto dalle Costituzioni come libertà positiva, come autodeterminazione del singolo in tutte le possibili direzioni (civili, etico sociali, economico politiche)[14].
È attorno ai principi della dignità e della libertà della persona che ruotano le Costituzioni e le principali codificazioni internazionali dei diritti del secondo dopoguerra, positivizzando “principi giuridici etici” assunti come presupposti[15], riconosciuti da “tutti”, e non solo dalla maggioranza politicamente dominante, e, soprattutto, riconosciuti, nei singoli Stati, con la consapevolezza che essi valgono in un ambito molto più vasto[16].
I diritti fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni appaiono reciprocamente condizionati, rilevando tutti in vista del fine del libero e pieno sviluppo della personalità; si trovano, in altre parole, in “rapporto di complementarità”, di “condizionamento non soltanto con riferimento all’insieme della costituzione, bensì anche in riferimento all’individuo titolare” degli stessi[17]. Peraltro, guardando a molte esperienze costituzionali contemporanee, il rilevato “condizionamento” sussiste non solo tra i diritti fondamentali ma anche tra questi e il principio dello Stato sociale: “se il singolo, per motivi di carattere materiale, non fosse in grado di esercitare effettivamente la propria libertà, allora questa avrebbe soltanto un valore formale; rimarrebbe sulla carta”[18]. Le Costituzioni pretendono proprio di tutelare la libertà “reale”, richiedono la rimozione degli ostacoli di carattere materiale che di fatto escludono la possibilità stessa della partecipazione dell’individuo alla vita della comunità. In questo senso l’idea stessa di Stato sociale è implicata da un certo concetto di libertà: garantire lo Stato sociale significa “rendere effettivi i diritti di libertà”, assicurare “agli individui un minimo di beni materiali, senza i quali non potrebbero realizzare in pratica la loro libertà”[19], intesa sia come indipendenza sia come autodeterminazione o autorealizzazione. È l’approdo al quale pervengono le moderne democrazie pluralistiche, che si fondano sul riconoscimento e sulla garanzia dei diritti fondamentali e che traducono nell’impegno ad assicurarne l’effettiva possibilità di esercizio la nota caratterizzante della forma di Stato. È l’approdo al quale perviene la nostra Costituzione repubblicana, che, nel ripudiare l’idea, ripresa ed esaltata dal fascismo, della priorità dello Stato sulla persona, non solo riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità (art. 2), ma prevede uno specifico impegno alla realizzazione dell’eguaglianza “sostanziale” (art. 3, 2° comma). Alla base di queste scelte di fondo vi è il valore della libertà, tanto negativa quanto positiva, della persona umana, che, come ebbe a dire Moro in Assemblea Costituente, “non è soltanto singolo, che non è soltanto individuo, ma che è società nelle sue varie forme, società che non si esaurisce nello Stato”[20].
Il costituzionalismo realizza “un salto di qualità”[21], “partendo da differenti matrici culturali, risponde positivamente alle sollecitazioni volte ad arricchire il suo ruolo, a recepire, cioè, le domande che provengono dallo sviluppo storico-sociale”[22]. Così avviene nella nostra Costituzione, che riesce a combinare “la difesa delle libertà individuali con l’emancipazione degli umili e degli oppressi”, “lo Stato di diritto con lo Stato sociale”, in una parola a “fondere tra loro gli ideali ‘antichi’ del Risorgimento e della lotta per l’unificazione nazionale con gli ideali ‘nuovi’ della Resistenza e della lotta contro la tirannide” [23]. La sintesi si esprime non in mere proclamazioni, ma in norme giuridiche, in un arricchimento dei fini che la Costituzione assegna allo Stato e del catalogo dei diritti riconosciuti. Ben presto svaniscono le preoccupazioni manifestate da Calamandrei rispetto alle formule programmatiche, espresse al tempo presente, che Egli avrebbe voluto collocate in un preambolo della Costituzione. Per Calamandrei enunciazioni quali “La Repubblica tutela la salute”, “assicura alla famiglia le condizioni economiche necessarie …”, potevano rappresentare addirittura una forma di sabotaggio alla Costituzione: bisogna evitare – ammoniva Calamandrei – che nel leggere questa nostra Costituzione gli italiani dicano “non è vero nulla”![24]. Così non è stato, essendo ben presto riconosciuta – anzitutto dalla magistratura ordinaria – la natura precettiva delle c.d. disposizioni di principio[25], tant’è vero che lo stesso Calamandrei, all’indomani della prima sentenza della Corte costituzionale, che dichiarava l’illegittimità dell’art. 113 t.u.l.p.s. (autorizzazione di p.s. per affissione di scritti e disegni)[26], affermava quanto segue: “I cittadini sentiranno che la Costituzione non è soltanto una carta scritta, che la Repubblica non è stata una beffa”[27]. Aveva ragione Togliatti, il quale non voleva che le c.d. disposizioni di principio fossero collocate in un preambolo della Costituzione e che, per convincere Calamandrei, citava Dante, affermando che il Costituente deve fare “come quei che va di notte / che porta il lume dietro e a sé non giova /ma dopo sé fa le persone dotte”![28].
La Costituzione deve guardare al futuro, illuminare la strada a quelli che verranno. La rotta è segnata dalla scelta per la democrazia sostanziale. Il “salto di qualità” del costituzionalismo è compiuto e si traduce nella nostra Costituzione in una dichiarata ambizione normativa anche nei confronti del potere economico[29]. Il costituzionalismo non si accontenta più di sottoporre il potere politico alle regole e ai limiti del governo temperato, ma richiede analogo trattamento per il potere economico, da sottoporre, nella prospettiva di una democrazia sostanziale, alle regole e ai limiti del governo dello Stato sociale[30]. Il potere, in qualsiasi delle sue forme, deve essere sottoposto a regole, deve essere contenuto e limitato. Lo ha ricordato, in un importante saggio, Massimo Luciani, mettendo in evidenza la “continuità logica fra il costituzionalismo moderno e il costituzionalismo contemporaneo: se oggetto della costituzione deve essere il potere, nessuna delle sue forme può logicamente sfuggire al contenimento e alla limitazione”[31]. Ma è proprio sul versante della limitazione del potere economico che, nella realtà attuale, le capacità regolative delle Costituzioni mostrano segni di evidente crisi, legate a due fenomeni interconnessi: “la dissoluzione del legame fra economia e territorio e la sovrapposizione alla costituzione di regole che vengono dettate da istituzioni internazionali o sopranazionali sempre più forti e numerose”[32].
È ancora possibile una “cattura costituzionale dell’economico”? Credo che questo interrogativo ritornerà in alcune delle relazioni del Convegno, pur dedicate, in prevalenza, ad un giudizio sul rendimento storico della nostra Costituzione nei diversi aspetti che saranno affrontati. Certo ritornerà nella parte del Convegno dedicata a “Trattati europei versus Costituzione repubblicana”. Mi limito sul punto a sottolineare come i diritti fondamentali europei non sembrino “condizionati” dal principio dello Stato sociale, rinunciando anche il recente “Progetto di Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea” alla pretesa di tutelare la libertà “reale”, attraverso la richiesta di rimozione degli ostacoli di carattere materiale che di fatto possono pregiudicarne il godimento. L’art. II-3 del Progetto di Trattato, dedicato agli obiettivi dell’Unione, dopo aver affermato che essa “offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne”, sancisce che l’Unione “instaura un mercato interno”, “si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa”, “combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale”. È sufficiente ciò per affermare che l’Unione assume come proprio il principio dello Stato sociale? La differenza di “impegno” appare evidente comparando le formule sopra richiamate: si “offre” uno spazio di libertà senza frontiere interne, mentre ci si limita ad “adoperarsi” per lo sviluppo sostenibile dell’Europa. Ancora, l’Unione “combatte” le discriminazioni, e “promuove” la giustizia sociale, ma non si impegna a rimuovere gli ostacoli di carattere materiale che permettono di rendere “effettivi” i diritti di libertà[33]. L’obiettivo dell’eguaglianza sostanziale, presente nella nostra come in altre Costituzioni europee, non sembra essere proprio dell’Unione. Il principio comunitario di eguaglianza pare, infatti, ancora caratterizzato esclusivamente in senso formale, traducendosi al più in diritti di non discriminazione. E ciò si spiega, in larga parte, con le origini prettamente “economiche” del processo di integrazione europea, ispirato ad una ideologia di stampo liberista che vede nel mercato il meccanismo più rispondente “alle esigenze di una distribuzione del prodotto sociale non solo efficiente ma anche socialmente equa”[34], secondo una logica che, peraltro, ormai trascende la stessa dimensione europea, caratterizzando il processo di globalizzazione dell’economia, di liberalizzazione progressiva del commercio mondiale e dei capitali, condotto in questi anni soprattutto dalle imprese tansnazionali e da potenti tecnocrazie internazionali (Banca mondiale, WTO, FMI). In questo processo, dominato dai principi della “competizione”, dell’“individualismo” e del “libero mercato”, in primo piano non può non venire “la libertà di decisione del singolo operatore economico, che propende per sua natura per non restringersi in spazi delimitati e per allargare quanto più possibile gli orizzonti del proprio agire e non si pone eccessivi scrupoli di tutela dei diritti e della libertà altrui”[35]. Entro questa logica, gli interventi pubblici correttivi delle distorsioni create dal libero mercato non possono che ridursi al minimo indispensabile, con conseguenze, anzitutto, sui singoli diritti sociali, che, ove pure trovino riconoscimento, come accade senz’altro nella dimensione europea, risultano depotenziati dalla mancata previsione di uno specifico impegno dei pubblici poteri che si traduca in interventi positivi rivolti a rimuovere le disuguaglianze.
Si è davvero compiuta la auspicata trasformazione ontologica dell’integrazione europea? Possiamo affermare che l’Unione europea si ispira ai principi del costituzionalismo? E, soprattutto, possiamo ritenere, oggi, che il costituzionalismo si identifichi esclusivamente con i principi liberal-democratici? Il “salto di qualità”, identificato nell’ambizione normativa di sottoporre il potere economico alle regole e ai limiti del governo dello Stato sociale, non è forse ormai un dato caratterizzante il costituzionalismo contemporaneo? Credo che il costituzionalismo, oggi, intenda la limitazione del potere e la difesa dei diritti in senso, per così dire, sostanziale, non accontentandosi del riconoscimento meramente formale degli stessi. E non credo che sia possibile rinunciare a questa pretesa anche guardando alle evoluzioni dell’ordine giuridico sopranazionale. Non vorrei che proprio i costituzionalisti, attratti dalla prospettiva di intendere gli scenari di un possibile, non so quanto auspicabile, futuro dimentichino le ragioni fondative del costituzionalismo e rinuncino a combattere nel presente. Anche da questo punto di vista è utile tornare ad argomentare le buone ragioni della nostra Costituzione. Rilevando, sì, come è fatto dai più, che tra i diversi ordini (nazionale e sopranazionale) è possibile un’integrazione e anche che la nostra Carta, specie attraverso gli artt. 10 e 11, si apre alla dimensione sopranazionale, ma non rinunciando a cogliere le eventuali contraddizioni che questa apertura può determinare. È vero che alcuni principi costituzionali, specie quelli riguardanti i diritti, nascono con un afflato universalistico e che ciò favorisce indubbiamente la integrazione dei tessuti costituzionali nazionali e di quello internazionale, ed è altrettanto vero che la nostra Costituzione – come, tra le altre, quella tedesca – “porta l’impronta di un spirito universale e in certo modo transtemporale”[36]. Ma ciò non significa ancora, a mio giudizio, che gli “apporti sopranazionali” in quanto tali “non contraddicono, ma integrano la Costituzione”[37]. Mi chiedo – e soprattutto Vi chiedo – se sia vero, come sostenuto di recente da Valerio Onida, che il diritto europeo non abbia determinato alcun superamento della c.d. Costituzione economica. Se, sul punto, vi sia davvero solo “l’apertura del tessuto costituzionale a questi apporti sopranazionali, che non contraddicono, ma integrano la Costituzione”, nella logica della “internazionalizzazione del costituzionalismo”[38].
- Quale futuro per il costituzionalismo?
Se è vero che il costituzionalismo è un prodotto storico, resterebbe, allora, da chiedersi quali forme esso è destinato ad assumere in ragione degli sviluppi del processo di integrazione europea e, soprattutto, del nostro pieno ingresso nell’età della globalizzazione. Saremo in grado di preservare le fondamentali conquiste del costituzionalismo del XX secolo? Mi auguro di sì. Ma dobbiamo essere consapevoli del fatto che ciò significa, anzitutto, che le Costituzioni – ivi compresa quella europea, ormai “defunta”, ma in parte sostituita dal richiamato “Progetto di Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea” – non possono limitarsi a garantire una pari libertà formale a tutti i soggetti, a porre soltanto le premesse per una organizzazione economica “spontanea”.
Le Costituzioni non sono fatte per abbandonare la società a sé stessa[39], lasciando che “le giraffe dal collo più lungo facciano morire di fame quelle dal collo più corto”[40].
La nostra, in particolare, si fonda su una precisa scelta in ordine all’indirizzo dell’azione politica dello Stato, quella, più volte qui richiamata, per cui ad esso spetta rimuovere le disuguaglianze di fatto esistenti tra i consociati che possano frapporsi all’effettivo godimento dei diritti civili e politici e alla concreta partecipazione di essi all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3, 2° comma, Cost.). Scelta che si collega ad una precisa idea di libertà, “concreta” ed “effettiva”, che si traduce – come diceva Crisafulli – in “capacità e possibilità di libera scelta e di reale autodeterminazione in ciascun soggetto ed implica … il concetto della sicurezza, intesa come libertà dal bisogno e dal timore”[41]. Scelta che permea il concetto stesso di democrazia, condizionando non solo la forma di Stato, ma denotando anche, attraverso gli strumenti della rappresentanza e della fiducia, il rapporto tra gli organi costituzionali, al fine di rendere possibile la proiezione della conflittualità sociale nel centro dello Stato-soggetto[42].
Concludo, allora, con un interrogativo: dobbiamo forse rinunciare a combattere le disuguaglianze “nell’esistenza terrestre della società civile”, accontentandoci che ricchi e poveri, imprenditori e operai, siano eguali soltanto “nel cielo del loro mondo politico”[43]?
[1] Altro fondamentale percorso del costituzionalismo moderno è, come noto, quello nordamericano, le cui origini possono essere ricollegate alla Dichiarazione dei diritti della Virginia del 1776. Non è questa la sede per ripercorrere le radici storiche del costituzionalismo, né per verificare la tenuta della distinzione tra costituzionalismo antico e moderno, tema al quale è dedicato il noto volume di McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern (1947), tr. it Costituzionalismo antico e moderno, a cura di N. Matteucci, il Mulino, Bologna, 1998. Sulla relatività della distinzione v., tra i molti: M. Troper, Il concetto di costituzionalismo e la moderna teoria del diritto, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 1988, n. 1, 61 ss.; e, più di recente, M. Dogliani, Introduzione al diritto costituzionale, il Mulino, Bologna, 1994, specie 193 ss.; G. Ferrara, La Costituzione. Dal pensiero politico alla norma giuridica, Milano, Feltrinelli, 2006, 13 ss.
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